Este
trabajo analiza las bases sobre las que se está desarrollando el
proceso de transición hacia la televisión digital en Brasil y
Argentina, y discute las posibilidades
que la transición presenta para replantear la estructura de
mercado y el modelo de regulación de la televisión abierta en
los países del MERCOSUR.
Introducción
La televisión
se encuentra ante el proceso de transición tecnológica más
importante desde sus comienzos hace algo más de medio siglo. Este
proceso implica profundos cambios en la organización industrial,
el modelo de regulación y el papel socio-cultural del sector. La
base de esas transformaciones se encuentra en la digitalización
de señales de televisión sobre las principales plataformas de
transmisión: el cable, el satélite y la red terrestre de
radiodifusión. La migración hacia la televisión digital hace
posible la evolución de un modelo de radiodifusión caracterizado
por una limitada cantidad de canales, servicios unidireccionales y
terminales de recepción de poca inteligencia hacia un nuevo
modelo que se nutre de una gran cantidad de canales, servicios
interactivos y terminales inteligentes.
Sin embargo,
esta migración, lejos de ser una simple transición tecnológica,
exige una compleja coordinación entre los distintos sectores de
la industria (fundamentalmente programadores, fabricantes de
equipos receptores y operadores de redes), así como cuantiosas
inversiones tanto de la industria como del público televidente.
Además, al poner en cuestión las premisas básicas sobre las que
se ha fundado el esquema de regulación analógico (limitada
capacidad de transmisión, servicios unidireccionales, terminales
"bobas" y una clara demarcación entre servicios de
radiodifusión y de telecomunicaciones), la televisión digital
abre una serie de interrogantes sobre cómo adecuar la
reglamentación del sector a los nuevos parámetros político-económicos
de la industria de radiodifusión.
Los principales
socios del MERCOSUR se encuentran en pleno proceso de establecer
las bases sobre las cuales se dará la transición hacia la
televisión digital, particularmente en lo que hace a los
servicios de televisión terrestre. Este proceso es de gran
importancia en particular en el caso de Brasil y Paraguay, debido
a que en estos países la gran mayoría de los hogares depende de
la recepción terrestre (ver cuadro 1 ).
Si bien el
proceso de transición es aún incipiente en América Latina, es
importante recordar que en toda evolución tecnológica existe un
fuerte componente de path dependency. Esto significa que
pequeñas decisiones tomadas al inicio de la transición sobre
normas tecnológicas y modelos de negocio tienden a delimitar la
trayectoria futura de la industria, ya que en base a éstas los
distintos actores sociales adaptan sus estrategias y hacen
inversiones de largo plazo (Zysman, 1994). En otras palabras,
estas decisiones de carácter técnico tomadas al inicio del
proceso de transición van, poco a poco, delimitando el modo de
implementación de la nueva tecnología, y en definitiva demarcan
la estructura futura del sector. Por ello, se hace importante
discutir desde ahora las bases sobre las cuales los países del
MERCOSUR encaran el proceso de reordenamiento de la industria de
radiodifusión de cara a la televisión digital.
Este trabajo
analiza los cambios en la estructura del mercado y en el modelo de
regulación que se producen en los países desarrollados a partir
de la transición a la televisión digital, y examina las opciones
que se abren a los países de América Latina en la implementación
de un plan de transición. La principal hipótesis es que la
televisión digital abre una oportunidad única para reformar el
actual modelo de radiodifusión basado en la concesión de un número
reducido de licencias a operadores de tipo generalista. Al
multiplicar la capacidad de transmisión de canales y hacer
posible aplicaciones interactivas (tanto de entretenimiento como
educativas y de información), la transición a la televisión
digital se ofrece como instrumento de política pública para
alcanzar objetivos fundamentales en el área de las
comunicaciones, como la diversidad de fuentes de información y el
achicamiento de la llamada "brecha digital." Sin
embargo, existen fuertes presiones políticas e inercias
institucionales que hacen que, en muchos casos, se trate de
adaptar la nueva tecnología al viejo modelo industrial y de
regulación de la televisión analógica. Es importante pues
entender el abanico de oportunidades que abre la transición para
democratizar el acceso a la infraestructura de comunicación y las
fuerzas políticas e institucionales que, tanto en América Latina
como en los países desarrollados, obstaculizan estos cambios.
Las
tres generaciones de la televisión
En sus algo más
de cincuenta años de historia, la televisión ha pasado por tres
generaciones tecnológicas, cada una de ellas caracterizada por
servicios, modelos de negocio y esquemas de regulación específicos
(ver cuadro 2). Es importante notar que cada nueva etapa no ha
substituido por completo a la anterior, sino que se ha agregado de
forma gradual al modelo preexistente.
Desde sus
comienzos hasta aproximadamente los años 70, los servicios de
televisión consistían básicamente en un número limitado de
canales terrestres de programación masiva financiados por
publicidad (en los Estados Unidos y América Latina) y/o subsidios
estatales (en la mayor parte de Europa y Asia). El modelo de
regulación estaba basado, tanto para operadores privados como públicos,
en la idea del "servicio público": el Estado otorgaba
un número limitado de concesiones para el uso del radioespectro a
cambio de una serie de obligaciones formales respecto a la
programación (programas educativos, de información, espacios de
publicidad política, contenido nacional, etc.). El resultado
fueron mercados de televisión oligopólicos, de programación
poco diferenciada y, por lo general, altamente rentables para los
pocos concesionarios privados. La justificación jurídica de este
modelo descansa en la "escasez natural" del soporte de
transmisión, o sea, el radioespectro. Sin embargo, numerosos
estudios han demostrado que este justificativo no ha sido más que
una estrategia de los distintos gobiernos para limitar
artificialmente el número de concesiones a fin de lograr ejercer
mayor control sobre la programación, sea mediante concesiones
directas a aliados políticos (típico en el caso de Brasil) o
mediante un tácito intercambio de favores entre concesionarios
privados y legisladores responsables por los otorgamientos y la
eventual renovación de las licencias (el caso de los Estados
Unidos). En América Latina, este esquema garantizó por décadas
una estrecha coalición entre un puñado de concesionarios
privados y las elites cívico-militares, quienes cambiaban
derechos cuasi-monopólicos de radiodifusión por apoyo político-electoral
(Fox, 1990).
Durante los años
70 una serie de cambios tecnológicos y regulatorios abrió las
puertas al rápido desarrollo de la televisión por cable y, una década
más tarde, de servicios de satélite directo al hogar. Estos
nuevos servicios de televisión multicanal permitieron ofrecer más
(hoy en día, mucho más) de lo mismo: programación enlatada en
canales unidireccionales. Además, el desarrollo de tecnologías
de control de acceso permite el desarrollo de un nuevo modelo de
negocios basado en el abono por parte del usuario a distintos
paquetes de programación, lo que ha hecho viables canales
segmentados de audiencia reducida (de ahí el nombre
post-fordista). En el caso de la televisión multicanal, la
principal estrategia de negocios es la integración vertical entre
programadores y operadores de plataformas de transmisión, lo que
permite ofrecer un paquete atractivo de contenidos para los
abonados y el desarrollo de nuevos canales.
El modelo de
regulación de la televisión post-fordista añade al modelo de
servicio público ciertos elementos de la llamada doctrina de las
instalaciones esenciales (essential facilities), que
otorga ciertos derechos de acceso a la infraestructura de
transmisión a programadores independientes y no comerciales
(e.g., canales educativos y gubernamentales). Sin embargo, las
plataformas de cable y satélite se han desarrollado esencialmente
como redes cerradas, donde el operador de la infraestructura de
transmisión ejerce un estrecho control sobre los contenidos y las
aplicaciones desplegadas.
La tercera
generación tecnológica comienza a principios de los años 90 con
el desarrollo de la transmisión digital de señales
audiovisuales. A decir verdad, los principios técnicos de la
televisión digital ya existían hace algún tiempo, pero lo que
permite la implementación comercial de los servicios es la caída
significativa en los costes de los microprocesadores necesarios
para la codificación digital y posterior decodificación de las
señales audiovisuales en tiempo real. La televisión digital
consiste en el muestreo y codificación de las imágenes en un
flujo de datos binarios (ceros y unos), que es transmitido a través
de una red de transporte (terrestre, cable, satélite, etc.) hacia
un aparato receptor que decodifica y reconstruye la imagen
original. Este modo de transmisión presenta una serie de ventajas
respecto a la transmisión analógica:
1. Mayor calidad
de señales: la televisión digital posee mecanismos de corrección
de errores que permiten mayor calidad de recepción (tanto de imágenes
como sonido) aun a igual nivel de resolución (número de líneas
por cuadro) que en la televisión analógica.
2. Uso más
eficiente del canal de transmisión: la compresión digital de señales
permite utilizar el ancho de banda que hoy ocupa un canal analógico
(6MHz en América Latina) para transmitir entre 4 y 6 canales de
baja resolución, o un canal de alta resolución (la llamada
televisión de alta definición, o TVAD) y otro de baja resolución.
Además, la transmisión digital requiere una menor separación
entre canales, lo que también optimiza el uso de
radiofrecuencias.
3. Mayor
flexibilidad en el uso del canal de transmisión: la técnica del multiplexing
digital permite la asignación dinámica del ancho de banda de
acuerdo a la necesidad de los distintos canales o servicios
ofrecidos por el operador.
4. Mayor
interoperabilidad: el uso de la tecnología digital en la
transmisión, almacenamiento y procesamiento de datos facilita la
interoperabilidad con las aplicaciones y equipos de
telecomunicaciones y la industria informática. Por ejemplo, los
aparatos decodificadores de televisión digital son esencialmente
computadoras personales relativamente simples, lo que permite
hacer provecho del desarrollo y las economías de escala en ese
sector.
En resumen, en
el aspecto tecnológico la televisión digital presenta una serie
de ventajas en términos de calidad, cantidad y funcionalidad
tanto para los radiodifusores como para el público usuario, así
como también para el gobierno en su rol de administrador del
radioespectro y de promotor de espacios de difusión de información
y entretenimiento.
Sin embargo, la
transición a la televisión digital ha demostrado ser mucho más
compleja de lo que muchos creían. En primer lugar, se requieren
fuertes inversiones tanto de radiodifusores como de usuarios en la
reconversión de los estudios, los transmisores y el parque de
receptores. Además, estas inversiones se deben hacer de manera
coordinada en un contexto de alta incertidumbre sobre el modelo de
negocios y el desarrollo futuro de la tecnología de televisión
digital. En segundo lugar, al alterar los parámetros económicos
del sector, la televisión digital presenta una serie de desafíos
al modelo de regulación de la televisión analógica. No se puede
ya justificar la escasez de licencias terrestres en las
limitaciones impuestas por el radioespectro. Además, se hace cada
vez más difícil mantener la distinción entre servicios de
radiodifusión y de telecomunicaciones, si bien éstos operan
sobre modelos de regulación completamente diferentes. Por último,
surgen nuevos problemas de competencia y estrategias de control
del mercado, en particular los referidos a normas propietarias de
acceso condicional y otras aplicaciones del decodificador, que
exigen la adecuación del aparato jurídico a fin de que los entes
reguladores puedan responder adecuadamente.
Primeros
pasos en América Latina: los casos de Argentina y Brasil
El proceso de
transición a la televisión digital en el MERCOSUR se inicia a
mediados de la década de los 90, cuando las cámaras
representantes del sector de radiodifusión y los gobiernos forman
grupos de trabajo con el objetivo de analizar la nueva tecnología
y el modelo de adopción. El primer paso dado por estos grupos ha
de lanzar el debate sobre la norma para televisión digital
terrestre a ser adoptada en cada país.
Como se ha
discutido, el acuerdo de los distintos sectores involucrados en la
transición (programadores, radiodifusores y fabricantes de
equipos) alrededor de una norma única para televisión digital es
clave para crear coordinación y permitir inversiones a largo
plazo en el re-equipamiento del parque de transmisión y recepción.
Actualmente compiten a nivel internacional tres normas distintas:
el sistema norteamericano ATSC (Advanced Television System
Committee), el sistema europeo desarrollado por el Grupo DVB y una
variante más reciente de este último desarrollada en Japón por
el grupo DiBEG (Digital Broadcasting Experts Group, que agrupa a
las más importantes empresas electrónicas del país) llamado
ISDB. Es importante notar que el desarrollo de, hasta ahora, tres
sistemas de televisión digital diferentes ha echado por tierra
uno de los objetivos iniciales de la transición a la televisión
digital, que era justamente superar las barreras al comercio de
equipos y programas presentadas por las distintas normas de
televisión analógica en color adoptados en el mundo (basadas en
tres sistemas primarios: el PAL, el NTSC y el SECAM). De hecho, a
lo que asistimos hoy es a una repetición de la carrera
neo-mercantilista de los años 70 en la cual las empresas que
controlan las patentes sobre estos distintos sistemas (ayer, de
televisión color; hoy, de televisión digital), apoyadas por sus
respectivos gobiernos, presionan a los distintos países para
adoptar sus sistemas (Crane, 1979).
a)
Brasil
En Brasil, el
proceso de elección comienza en septiembre de 1994 cuando la SET
(Sociedade de Engenharia de Televisão, que representa a los
profesionales y empresas del sector) y la ABERT (Associação
Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão, que agrupa a los
radiodifusores) forman un grupo técnico para analizar la posible
adopción de un sistema de televisión digital. Este grupo técnico
tendrá luego gran importancia en el proceso de transición al
coordinar las pruebas técnicas que se realizan para elegir la
norma. A partir de marzo de 1998, el nuevo ente regulador de las
telecomunicaciones ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações)
pasa a coordinar el proceso de selección. Es importante destacar
que a ANATEL le cabe responsabilidad sobre la regulación del
radioespectro, los aspectos técnicos de la radiodifusión y las
concesiones de televisión de pago, pero no así sobre la concesión
de licencias para radiodifusión terrestre, que continúa bajo la
órbita del poder ejecutivo (específicamente del Ministerio de
Comunicaciones) y del Congreso (César Ramos, 1997).
A fines de 1998
ANATEL define el plazo y las condiciones en que se llevarán a
cabo las pruebas (de laboratorio y de campo) de los distintos
sistemas de televisión digital. Estas pruebas se realizan entre
octubre de 1999 y abril del 2000, coordinadas por el grupo de
trabajo SET/ABERT. Además de las pruebas técnicas, ANATEL
realiza entrevistas cualitativas y cuantitativas entre el público
televidente. A mediados del año 2000 se hace público el
resultado de las pruebas técnicas realizadas sobre los tres
sistemas, que para sorpresa de muchos revela una leve ventaja del
sistema japonés ISDB, a pesar de que éste aún no ha sido
implementado en la práctica en país alguno.
Con estos
resultados en la mano, en abril de 2001 ANATEL lanza una consulta
pública que procura abrir el debate no sólo sobre los aspectos técnicos
de los distintos sistemas, sino también sobre su posible evolución
tecnológica, el impacto sobre la industria nacional de equipos
receptores y de transmisión y la posibilidad de coordinar la
elección de la norma con los países de la región. La consulta
recibe más de doscientas contribuciones de distintos actores económicos
y sociales. Entre ellas se destacan las de los tenedores de las
patentes sobre los tres sistemas en discusión, quienes además
ejercen una fuerte presión no sólo sobre ANATEL sino también
sobre el gobierno. A principios de 2002, cuando se esperaba ya una
decisión final sobre la norma, ANATEL anuncia la realización de
una nueva consulta pública que abarcará no solamente los
aspectos técnicos de la norma sino también los alcances económicos
y sociales de la elección. Esta decisión reconoce que, más allá
de los aspectos técnicos, la elección conlleva importantes
implicaciones para el desarrollo tecnológico nacional y el modelo
de Sociedad de la Información y del Conocimiento del país.
b)
Argentina
En el caso
argentino, la iniciativa de la transición también cabe a las cámaras
empresariales del sector, en especial la ATA (Asociación de
Teledifusoras Argentinas), que agrupa a los radiodifusores, y a
CAPER (Cámara Argentina de Proveedores y Fabricantes de Equipos
de Radiodifusión), que agrupa a los fabricantes de equipos. En
julio del 1997 se crea, en el ámbito de la Secretaría de
Comunicaciones, la Comisión de Estudio de Sistemas de Televisión
Digital, cuyo objetivo es asesorar al gobierno en la elaboración
de un plan de transición, incluyendo la elección de la norma más
apropiada para el país. La Comisión queda conformada por
representantes de las distintas cámaras empresariales, del poder
ejecutivo y de los entes reguladores de televisión (COMFER) y
telecomunicaciones (CNC). Un año más tarde el gobierno autoriza
a las emisoras cabeceras de redes nacionales (asentadas en la
ciudad de Buenos Aires) a realizar transmisiones experimentales de
televisión digital durante un plazo estimado en tres años. También
se convoca a una audiencia pública sobre el modelo de transición
y la elección de la norma.
Sorpresivamente,
y sin realizar prueba técnica alguna, en octubre de 1998 la
Secretaría de Comunicaciones adopta la Resolución 2357/98 que
impone el sistema norteamericano ATSC para la televisión digital
terrestre en Argentina. Según la Secretaría, la elección se
fundamenta en la utilización de canales de 6MHz en el país
(similar ancho de banda que en los Estados Unidos), en la
necesidad de ofrecer servicios de TVAD (como vimos, no
contemplados inicialmente en el caso europeo) y en la pronta
disponibilidad comercial de equipos de transmisión y recepción
para la norma ATSC. Esta decisión genera fuertes cuestionamientos
tanto dentro de la industria como de parte asociaciones civiles
(Albornoz, Hernández y Postolski, 1999).
Al cambiar el
gobierno a fines de 1999, el nuevo Secretario de Comunicaciones de
la administración De la Rúa declara que se pretende revisar la
decisión adoptada sobre televisión digital, ya que la elección
del sistema ATSC «se tomó sobre fundamentos incorrectos, con
pruebas inexistentes, sin ningún tipo de coordinación con
Brasil, y basándose en consideraciones falsas sobre la norma
europea DVB». A pesar de estas declaraciones, hasta la caída del
gobierno De la Rúa en diciembre de 2001 no se rechaza formalmente
la Resolución 2357/98, por lo que sigue vigente la elección del
sistema ATSC para Argentina. Sin embargo, es de esperar que la
nueva administración del presidente Duhalde revise la medida una
vez finalizado el proceso de selección en Brasil.
c) La
toma de decisiones
No cabe aquí
evaluar las ventajas y desventajas de los distintos sistemas de
televisión digital, ya que se trata de un complejo tema de
ingeniería de radiodifusión que va más allá del foco de este
trabajo. Sin embargo, caben algunas reflexiones generales sobre el
problema y la manera en que se ha encarado la elección en Brasil
y Argentina.
En primer lugar,
si bien está claro que las pruebas técnicas pueden arrojar
resultados significativos con respecto a la adecuación de los
distintos sistemas a las necesidades y geografía de los mercados
nacionales, el desarrollo de la tecnología de televisión digital
depende en gran medida de las decisiones comerciales adoptadas y
la resultante curva de aprendizaje de los proveedores de la misma.
Como ha demostrado Rosenberg (1994), cualquier norma técnica, una
vez adoptada, tiende a perfeccionarse a través del tiempo gracias
a las inversiones en investigación y desarrollo y a la mayor
experiencia de fabricantes y usuarios con la misma. En otras
palabras, a largo plazo el sistema elegido tiende a perfeccionarse
de modo tal que la elección parece haber sido la
"correcta", cuando en realidad las otras también podrían
haber resultado igualmente satisfactorias. Esto se evidencia por
el desarrollo mismo que han tenido, en pocos años de utilización
limitada, los distintos sistemas de televisión digital terrestre.
A modo de ejemplo, el sistema ATSC ha sido inicialmente criticado
por no haber sido diseñado para soportar aplicaciones móviles.
Sin embargo, la cámara que representa el sistema ha manifestado a
ANATEL que ya se encuentran en desarrollo avanzados chips
receptores que harían posible aplicaciones móviles sobre el
sistema ATSC. Del mismo modo, mientras que el sistema DVB ha sido
criticado por haber sido diseñado para canales de 8MHz (el ancho
de banda utilizado en Europa para televisión analógica) y no
soportar servicios de TVAD, en Australia ya se encuentran en
funcionamiento servicios de TVAD con la norma DVB sobre canales de
7MHz.
En definitiva,
la elección de la norma para televisión digital trata menos de
un problema técnico que de un problema de política industrial
para el sector de equipos de transmisión y recepción, así como
de una minimización de los costes de transición que deberán
repartirse emisoras y usuarios. Cabe recordar que el desarrollo de
las distintas normas para televisión analógica color durante los
años 70, que provocó la fragmentación del mercado internacional
de equipos y aparatos receptores, fue parte de una estrategia explícita
de los gobiernos nacionales para fomentar la fabricación local de
productos electrónicos y crear barreras no arancelarias a la
programación extranjera.
Desde la
perspectiva del MERCOSUR, todos los sistemas de televisión
digital son de origen extranjero y, por lo tanto, los países del
bloque deberán inevitablemente importar la tecnología (tanto en
términos de componentes electrónicos como de pagos de royalties)
y en cierta medida los mismos equipos de transmisión y recepción,
al menos en la etapa inicial de la transición. En este contexto,
el país que tiene más en juego es Brasil, ya que allí se
concentra la mayor parte de la producción de aparatos receptores
de la región (en la zona industrial de Manaus), de la cual se
exportan más de un millón de unidades por año a países del América
Latina, Europa y Asia . El gobierno brasileño ha reconocido la
importancia de este aspecto en la decisión sobre la norma, así
como el impacto de la transición en la balanza de pagos y el
desarrollo local de tecnología . De lo que se trata, como
reconoce un estudio encargado por ANATEL, es de elegir una norma
que incentive la fabricación local de equipos receptores y
componentes, minimice los pagos en concepto de royalties,
permita la participación regional en los foros internacionales de
decisión sobre la evolución de la norma (ATSC, DVB y el DiBEG) y
cree economías de escala para el intercambio regional de tecnología
y equipos (CPqD, 2001). La coordinación regional en la adopción
de la norma para televisión digital se hace entonces necesaria
para mejorar la capacidad de negociación de los países frente al
puñado de empresas que controlan la tecnología y el poder de
inversión en la industria de equipos y componentes.
En segundo
lugar, es interesante destacar las diferencias en el proceso político
de elección del sistema de televisión digital entre los
principales socios del MERCOSUR. En el caso de Argentina, el
proceso ha estado bajo la órbita directa del poder ejecutivo (a
través de la Secretaría de Comunicaciones), si bien se ha
invitado a participar a representantes de los entes reguladores
(COMFER y CNC) y de las cámaras industriales del sector. Como
brazo administrativo del ejecutivo, las decisiones de la Secretaría
de Comunicaciones no están sujetas a los requerimientos de
transparencia pública y justificación de decisiones que
garantizan las decisiones de un ente regulador independiente como
ANATEL. No sorprende pues que la apurada decisión de la Secretaría
de imponer el sistema ATSC sin la realización de pruebas técnicas
y luego de un efímero proceso de consulta pública haya generado
numerosas críticas entre radiodifusores, una protesta formal por
parte de Brasil (por falta de cumplimiento de acuerdos de
cooperación técnica en el marco del MERCOSUR) y hasta una
presentación judicial en contra de la Secretaría. No sorprende
tampoco que con el cambio de gobierno se haya dado marcha atrás a
una decisión polémica tomada de forma prematura y poco
transparente por el saliente gobierno del ex presidente Menem. En
comparación, el largo proceso que viene liderando ANATEL hace ya
cuatro años ha logrado sentar las bases de una elección que, si
bien seguramente no conformará a todos, estará fundamentada en
extensas pruebas técnicas y estudios, y una amplia participación
de los sectores involucrados. Este proceso, al generar
credibilidad respecto a la norma elegida, sienta bases firmes para
que los actores de mercado y el gobierno emprendan las importantes
inversiones de largo plazo que requiere la transición.
Ahora bien,
mucho más importante que la elección de la norma es definir el
modelo de transición a adoptar, cuyos aspectos clave son el modo
de otorgamiento de las nuevas licencias, el reparto de los costes
de transición, el marco regulatorio para los nuevos servicios y
el periodo requerido para el cese de las transmisiones analógicas.
El debate se ha centrado hasta ahora en el llamado modelo de
negocio, es decir, sobre qué clase de servicios (TVAD, múltiples
canales de televisión en baja resolución, servicios móviles o
de transmisión de datos) podrán ofrecer los futuros operadores
de televisión digital. Sin embargo, es importante ampliar el
debate a fin de trazar una estrategia de implementación de la
televisión digital que tenga en cuenta las necesidades del país
en materia de infraestructura de información y los objetivos públicos
en el área de contenidos. Como afirma César Ramos, el debate
sobre el modelo de negocios de los operadores de televisión
digital debe ampliarse, al tratarse de «un conjunto de
instituciones públicas y privadas que tienen enorme impacto sobre
las sociedades contemporáneas en hechos políticos, económicos y
culturales» .
A nivel
internacional existen dos modelos básicos de implementación: el
modelo norteamericano, que al priorizar el otorgamiento de
licencias a los radiodifusores existentes supone mínimos cambios
respecto al modelo de radiodifusión analógica, y el modelo
británico, que supone mayores cambios al abrir el mercado a
nuevos concesionarios y crear un marco regulatorio único para
operadores de telecomunicaciones y televisión basado en los
principios de redes abiertas y separación ente infraestructura y
contenidos (Galperin, 2002). Como era de esperar, tanto en Brasil
como en Argentina, los actuales concesionarios están ejerciendo
fuertes presiones para que las licencias de televisión digital se
otorguen, en un principio, solamente a los canales analógicos,
limitándose así la entrada de nuevos competidores en base al
modelo norteamericano. En otras palabras, si bien la transición a
la televisión digital, al reducir las limitaciones técnicas que
impone la transmisión analógica, permite abrir el mercado de
radiodifusión a nuevos competidores y expandir el alcance de
canales educativos y culturales, los actuales concesionarios
pretenden minimizar el impacto de la transición sobre la
estructura de mercado oligopólica heredada del modelo fordista de
televisión.
Lo interesante
en el caso de Brasil es que, si bien no le corresponde a ANATEL el
otorgamiento de concesiones de radiodifusión, el ente regulador
ya ha tomado medidas para reservar radiofrecuencias a fin de
otorgar a cada emisora analógica existente en 145 mercados
locales un canal adicional para servicios de televisión digital.
Además, en una propuesta elevada a ANATEL, los actuales
concesionarios sugieren que el canal adicional sea devuelto una
vez que el 90 por ciento de los domicilios en cada mercado
adquiera un decodificador digital. Ahora bien, la experiencia
norteamericana sugiere que, no habiendo más incentivos que una
mejor calidad de recepción (probablemente en la misma resolución,
ya que los receptores de alta definición, aún fabricados en
escala, probablemente se hallen fuera del alcance de gran parte de
la población brasileña), el público usuario tendrá pocos
incentivos para adoptar la nueva tecnología. Esto podría llevar
a décadas de duplicación en el uso de radiofrecuencias (es
decir, que la misma programación se transmita en analógico y
digital), así como a crear enormes obstáculos al lanzamiento de
nuevas aplicaciones dependientes del uso de radiofrecuencias. Además,
en este modelo los mismos licenciatarios analógicos que pregonan
la transición tendrán pocos incentivos para estimular la adopción,
ya que durante la etapa de transición gozarán sólo de un canal
adicional. Finalmente, adoptar este modelo significaría, como en
el caso norteamericano, dar un paso atrás respecto a la
posibilidad de separar el control sobre la infraestructura de
transmisión del control sobre los contenidos que abre el proceso
de transición.
Conclusión
Los países del
MERCOSUR, así como los de toda Latinoamérica, se hallan frente
al reto que representa la llamada Sociedad de la Información. En
un contexto en el que el desarrollo económico y cultural de los
países depende cada vez más de su capacidad de producir y
diseminar conocimiento de manera inclusiva, el debate sobre la
evolución de una de las principales y más efectivas plataformas
de transmisión de información –la televisión– adquiere una
importancia que va más allá de mejorar la imagen en pantalla de
las estrellas de telenovela o los astros del fútbol.
Es importante
recordar que, en contraste a la baja penetración de las
computadoras personales y la telefonía fija en América Latina,
los receptores de televisión son ubicuos en el continente (ver
cuadro 1 ). Esto hace de la infraestructura de televisión
terrestre una vía de acceso privilegiada para que la población
del continente pueda acceder a las nuevas aplicaciones ligadas a
la Sociedad de la Información, sean éstas educativas,
informativas o de entretenimiento. Vale recordar que aun en los países
desarrollados, con mayor desarrollo de la infraestructura de
telecomunicaciones y menor disparidad en la distribución del
ingreso, se reconoce este potencial. El gobierno británico, por
ejemplo, ha declarado como prioridad que la televisión digital
posibilite el acceso a Internet a sectores de menores recursos
económicos (Galperin, 2002).
Las decisiones
sobre cómo implementar la nueva tecnología de radiodifusión
digital son por lo tanto claves para definir cómo se repartirá
el control sobre los flujos de conocimiento en la Sociedad de la
Información en América Latina, ya que en la arquitectura técnica
de la red se reparte el poder para decidir quiénes tendrán
acceso a qué tipo de información y en qué condiciones.
Como hemos
visto, existen fuertes presiones sectoriales que favorecen la
adaptación de la nueva tecnología al viejo modelo de la televisión
analógica. Además, la inercia institucional tanto en la
industria como en los entes reguladores milita contra las
propuestas de cambio. «La introducción de la televisión digital
no puede, en ningún momento, causar ruptura en el statu quo
vigente», ha declarado un alto funcionario de ANATEL frente al
Congreso Brasileño. Pero es precisamente de esto de lo que se
trata: de aprovechar la oportunidad que ofrece la transición para
replantear el modelo existente y alcanzar objetivos de larga data
en materia de comunicación, como son el pluralismo, la
democratización del acceso y la apertura del mercado a nuevos
programadores públicos y privados. Habiéndose debilitado las
bases tecnológicas y políticas que daban sustento al viejo
modelo de televisión, resta ahora forjar un nuevo modelo de
radiodifusión terrestre basado en el derecho de acceso y la
arquitectura de redes abiertas. Cambiar un modelo institucional
forjado hace casi cinco décadas no será fácil, pero la transición
a la televisión digital, al poner en cuestión las premisas del
mismo, ofrece una interesante oportunidad.
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